来源：中国法治建设网

城市是文明的载体，是人类社会发展的结晶。党的十八大以来，我国城市发展迈入新阶段，城镇化率从1949年的10.6%跃升至2024年的67%，创造了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化奇迹。然而，规模的扩张并非终点，质量的跃升才是根本。2025年中央城市工作会议明确提出“两个转向”的重大判断——城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效为主的阶段，从外延式扩张转向内涵式发展为主线的新路子。这一战略抉择，不仅回应了城市“摊大饼”式扩张带来的资源浪费、生态失衡、治理粗放等痛点，更彰显了以人民为中心的发展思想，为现代化人民城市的建设指明了方向。

城市功能定位：从“空间容器”到“价值创造中心”

城市的功能定位，决定了其发展的路径与格局。过去，城市被简单视为人口和产业的集聚地，功能单一、同质化严重，甚至出现“千城一面”的怪象。如今，随着数智时代的到来，城市正从“物理空间”向“价值创造中心”转型。

以北京、上海、深圳等为代表的超大城市，依托科技创新、文化赋能和数字化治理，正在重塑城市竞争力。例如，北京通过“三城一区”（中关村科学城、怀柔科学城、未来科学城和北京经济技术开发区）布局，推动科技与产业深度融合；上海以“城市更新行动”为抓手，在寸土寸金的中心城区“见缝插针”建设口袋公园，让市民在“15分钟生活圈”中感受城市温度。这些实践表明，现代城市不仅是资源的载体，更是价值的整合者、创新的策源地和文化的传承者。

城镇化率提高：从“量变”到“质变”的跨越

城镇化率的跃升，是中国经济腾飞的缩影，但也带来了新的挑战。快速扩张的城市中，部分房屋和基础设施老化，地上与地下建设失衡，“城市病”频发。面对这一现实，中央城市工作会议提出“五个转变、五个更加”的重要原则：

1. 转变城市发展理念，更加注重以人为本

城市发展的终极目标是服务于人。杭州以“城市大脑”为核心，通过大数据优化交通、医疗、教育等公共服务，让市民在“数字孪生城市”中享受高效便捷的生活。

2. 转变城市发展方式，更加注重集约高效

雄安新区以“地上、地下、云上”三座城协同推进的模式，打破传统“摊大饼”式扩张，实现土地资源的精细化利用；上海通过“城市更新”，在有限空间中腾挪出更多公共绿地，让城市“呼吸”更顺畅。

3. 转变城市发展动力，更加注重特色发展

哈尔滨以冰雪文化为突破口，打造“冰雪经济”新名片；合肥依托量子科技等“硬核”创新，成为全国科技创新策源地。特色发展不仅避免同质化竞争，更激活了城市的内生动力。

4. 转变城市工作重心，更加注重治理投入

天津通过科学测算和政策创新，将老厂房改造为文创空间，既保留历史文脉，又注入新业态，实现“留改拆”的有机平衡；成都“开门治堵”“智慧蓉城”建设，则通过市民参与和数字化治理，破解交通拥堵、公共服务不足等难题。

5. 转变城市工作方法，更加注重统筹协调

成渝双城经济圈、长三角城市群等区域协同发展的实践表明，统筹城乡、区域、生态等多元需求，才能实现城市系统的整体优化。

智慧城市与人民城市建设：科技与人文的交响

城市内涵式发展，离不开科技与人文的深度融合。

⑴智慧城市：用数据赋能治理

北京、上海等地的“城市大脑”已实现交通信号灯智能调控、垃圾清运路径优化等功能，让城市管理从“经验驱动”转向“数据驱动”。未来，随着AI技术的成熟，城市将更像一个“生命体”，通过感知、分析和反馈，动态调整资源配置。

⑵人民城市：让发展更有温度

“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，体现在一个个细节中。天津在城市更新中，通过调研居民需求，将工业遗址变为开放式公园；成都“立园满园”行动中，各产业园区“特色立园”，既避免同质化竞争，又形成差异化优势。这些实践表明，城市治理的真谛在于“以人为本”，在于让每个市民都能感受到“看得见的幸福”。

案例与数据：从“摸着石头过河”到“科学规划引领”

⑴雄安新区：未来之城的蓝图

雄安新区以“每一寸土地都规划得清清楚楚”为原则，地上、地下、云上三座城协同推进，成为破解“城市病”的典范。数据显示，新区绿色建筑比例达100%，可再生能源利用率超过40%，真正实现了“零碳城市”的雏形。

⑵天津：城市更新的“绣花功夫”

天津累计推进41个城市更新项目，棉纺三厂变身创意街区，老煤矿办公楼转型金融服务中心。通过“多地块统筹绿化面积”等政策创新，既保留历史文脉，又提升城市功能，成为国家低效用地再开发的标杆。

⑶成都：公园城市的实践样本

成都“3+22+N”产业园区体系，通过差异化发展实现“特色立园”；“强县活区”行动因地制宜培育主导产业，推动城乡融合。数据显示，成都2024年GDP增速达7.2%，其中文旅、数字经济等新兴业态贡献率超过30%。

深度阐述：内涵式发展的哲学意蕴

城市内涵式发展，本质上是对“发展为了谁”“发展依靠谁”“发展成果由谁共享”的深刻回答。它要求我们摒弃“唯GDP论”的短视思维，转而追求经济、社会、生态的协调发展。

⑴从“显绩”到“潜绩”：政绩观的重塑

习近平总书记强调：“不能让一些人击鼓传花，把问题留给后人。”这要求领导干部树立正确的政绩观，将城市治理的“潜绩”——如环境改善、公共服务提升、历史文化保护——纳入考核体系。

⑵从“粗放”到“精细”：治理能力的跃升

内涵式发展需要“绣花功夫”的治理能力。天津通过20项新政策破解城市更新难题，成都以“微网实格”提升基层治理效能，这些实践表明，精细化治理是城市高质量发展的必由之路。

⑶从“单打独斗”到“系统集成”：协同发展的必然

城市是一个复杂的有机系统，需要统筹生态、经济、文化、治理等多元目标。中央城市工作会议提出的“七个重点任务”——优化城市体系、建设创新城市、打造宜居城市、推动绿色转型、增强城市韧性、弘扬城市文明、建设智慧城市——正是系统思维的体现。

结语：迈向现代化人民城市的未来

城市内涵式发展，是一场从理念到实践的深刻变革。它要求我们以“五个转变、五个更加”为纲，以科技赋能治理、以文化滋养城市、以人文关怀温暖人心。未来，当更多城市从“规模扩张”走向“品质提升”，从“千城一面”走向“特色共生”，从“治理粗放”走向“精细运营”，中国式现代化的城市图景必将更加绚丽多彩。正如中央城市工作会议所强调的，唯有坚持内涵式发展，才能走出一条中国特色城市现代化新路子，让城市成为人民幸福生活的美好家园。

展望未来，城市将不仅是钢筋水泥的集合体，更是人与自然、科技与人文和谐共生的智慧共同体。

—— 在绿色转型中重塑城市生命力：随着“双碳”目标的推进，未来城市将全面转向低碳、零碳发展模式。建筑节能、可再生能源利用、生态修复等将成为城市更新的标配。想象一下，每一栋建筑都是能源生产者，每一条街道都是绿色廊道，每一片湿地都是城市的“肺叶”——这样的城市，将是人与自然深度交融的生态之城。

—— 在科技赋能中释放城市创造力：人工智能、大数据、物联网等技术将深度嵌入城市肌理，让城市像“生命体”一样感知需求、自我调节。未来的城市治理将从“被动响应”转向“主动预判”，交通拥堵、环境污染、安全隐患等问题将在算法优化中悄然化解。

—— 在文化传承中激发城市精神力：历史文脉与现代文明将实现创造性转化，城市的文化基因将通过数字技术、文创产业、公共艺术等形式焕发新生。未来的城市不仅是“看得见的风景”，更是“听得见的故事”——每个街角都藏着历史的回响，每片广场都涌动着文化的活力。

—— 在共同富裕中凝聚城市向心力：城市发展将更加注重公平与包容，公共服务均等化、社区治理精细化、居民参与常态化将成为常态。未来的城市，将是“15分钟生活圈”覆盖全域、“家门口的服务”触手可及、“共建共治共享”深入人心的幸福家园。

站在新的历史方位，中国城市正以内涵式发展为锚点，书写着“人民城市人民建、人民城市为人民”的时代答卷。从“有没有”到“好不好”，从“量变”到“质变”，这条道路不仅关乎城市的未来，更关乎每个人的福祉。让我们以“绣花功夫”雕琢城市细节，以“系统思维”统筹发展全局，在高质量发展的征程上，共同描绘一幅“天蓝、地绿、水清、城美、人和”的现代化城市新图景。

 

（作者金思宇系经济学家、中国政策科学研究会特邀研究员、中国合作贸易企业协会数字经济专业委员会顾问、泛亚智库学朮委员会主任、远望智库产业顾问、民生智库专家顾问）

 

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